Выступление Главы городского поселения Углич Орфаницкого В.В

22.02.2007 // Органы власти

Закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» был подписан Президентом 6 октября 2003 года за 2 года 3 месяца до вступления Закона в силу, как предполагалось в его первой редакции. Руководители субъектов, прочитавшие и внимательно изучившие этот Закон до принятия бюджетов, уже в 2004 году предусмотрели определенные затраты на проведение инвентаризации имущества и обучение муниципальных служащих в свете реформы МСУ, что позволило в Ставропольском крае и Новосибирской области на год раньше приступить к реализации основных положений закона.

До 08.07.2005г. никто даже не предполагал, что реформа в окончательных сроках по охвату всей территории России в полном своем объеме будет отложено до 01.01.2009г. На последнем заседании весенней сессии 2005г. Гос. Думой РФ в первом чтении был принят закон, подписанный Президентом 12 октября, полностью изменивший параметры, сроки и подходы. Тысячи людей по стране избранные Главами городских и сельских поселений, вынуждены были координировать свои планы, соотнося их с новыми условиями. Интернет-полемика того периода говорит о том, что данные изменения в обществе воспринимались далеко не однозначно. Позиция субъектов, реально проваливших подготовку к вхождению в 131 закон, мнение глав муниципальных районов, усматривающих в новом уровне власти конкурентов за право обладания ресурсами территорий или объективная ситуация в республиках Кавказского региона, где необходимо была отсрочка, неготовность большинства сельских территорий к реформе, кадровый голод. До сих пор нет единого мнения. Лично я считаю, что анализ ситуации необходимо было сделать на год раньше. Расписать каждый из оставшихся 15 месяцев, прекратить любые разговоры о вреде закона, выделить необходимые финансовые ресурсы. Ничего подобного сделано не было. В итоге переходный период стал неизбежным.

Но даже в рамках 129 закона 46 регионов приступили к полной реализации 131 закона с 01.01.2006г., видимо считая, что глава государства за скорейшую реформу МСУ. И справедливо считали, т.к. Президент неоднократно заявлял, что необоснованной задержки процесса не допустит. Но т.к. 42 региона решили воспользоваться предоставленной отсрочкой, те, кто побежал вперед паровоза, не ощущая гнева государева в отношении себе подобных, стали экстренно проводить политику по возврату полномочий на районный уровень. Спрашивается, не было бы примера, сделали бы они это. Вряд ли. Но что теперь об этом говорить.

Я вспомнил это только по тому, что история нас видимо ни чему не учит, если, зная, что ни одна реформа МСУ не была в России доведена до логического завершения, мы ставим под угрозу сегодняшнею, позволяя чиновникам различного ранга заявлять о возврате к старой системе, отмене итогов выборов, что якобы оправдывает их позицию в торможении всех процессов. Зачем передавать полномочия, если завтра опять забирать. Необходимо раз и навсегда покончить с этими разговорами. Реформе быть. Вопрос в другом. Сохранена ли изначально, заложенная в 131-ФЗ концепция реформы МСУ. Какую цель преследовали разработчики, когда предлагали Гос. Думе утвердить этот закон. Приблизить власть к народу, через избрание нового уровня власти, который призван решать все вопросы местного значения, создать условия для развития территории, распределив местные налоги в направлении самодостаточности поселений и городов. Да, наверное. Изначально концепция это предполагала. Сегодня закон с внесенными в него более 20-ю поправками располагает. Считаю, что большинство поправок стали частью лоббирования интересов группы людей, которые на правах федеральных и региональных экспертов, вещая от имени якобы всего муниципального сообщества, укрепляли свои пошатнувшиеся позиции, в рамках отдельно взятых муниципальных районов или субъектов, которые ратовали за управляемые районы, видя в них союзников в принижение роли поселенческой власти, которой не пристало прыгать через головы и выходить на федеральный уровень в стремлении решить некоторые сугубо «внутренние» вопросы. Но разве можно назвать вопросы, до конца не отрегулированные 131 законом, внутренними. Сомневаюсь.

Посудите сами. Если изначально полномочия районов и поселений не пересекались, и концепция разделения вопросов местного значения и государственных полномочий выдерживалась, то сегодня практически все полномочия наслаиваются, и при их разграничении очень трудно определится, кому какую собственность закрепить, как определить кадровую политику и отладить финансовые потоки. Если мы говорим, что реформа была призвана за счет избрания первого уровня власти вовлечь само население в управление территорией, то все вопросы местного значения необходимо возложить на плечи именно этих людей. Муниципальный район занимается только гос. полномочиями, чтобы со временем сократить штаты до уровня необходимого для выполнения этих полномочий, посадить район на смету, представительный орган всенародно не избирать, кооптировав членов муниципальных советов поселений и глав в новый коллегиальный орган. Глав районов, в связи со всем вышеизложенным, сделать назначаемой фигурой, по сути дела ставленниками Губернатора на местах. Кроме гос. полномочий за районами оставить выравнивание поселенческой обеспеченности и решения межпоселенческих конфликтов. Тогда двух медведей в одной берлоге не будет. Полагаю, данный вариант самый оптимальный и к нему надо стремиться. Очередной поправкой в закон закрепить за поселениями меры только прямого действия и в статье 2 главы 1 ФЗ 131 «Основные термины и понятия» дать разъяснения словам (организация, создание условий, осуществление мероприятий, обеспечение условий, оказание содействия) таким образом, чтобы разночтений не было. Сегодня мы наблюдаем полную чехарду в терминах и понятиях, что не минуемо, ведет к тому, что каждый уровень власти понимает их так, как им выгодно. Конфликт заложен в самом законе. Мы обязаны выровнять эти пересекающиеся пути, сделать их параллельными, но вместе с тем взаимно усиливающими. Когда делить будет нечего, закон закрепит за каждым свой перечень полномочий, почва для дискредитации друг друга исчезнет.

Возможен другой вариант, когда на всенародных выборах избирают только Главу района и муниципальный совет поселений, а главы поселений избираются советами по предложению главы района или просто назначаются, являясь наемными сити-менеджерами. Назначение происходит как вы видите не по предложению избранного из числа депутатов совета главы поселения, как это прописано в сегодняшней редакции закона, а по решению избранного главы района. Районная Дума также кооптируется. Вроде и здесь есть рациональное зерно, но тогда вопрос: стоило ли вообще затевать реформу, если мы по сути возвращаемся к ранее действующей системе, когда глава округа назначал глав волостей и определял содержание их работы. Значит, наверное, этот вариант неприемлем. Хотя с точки зрения выстраивания жесткой вертикали власти в районе он, может быть, был бы более оправдан. А так получается - усиленные поселения будут практически независимы от районов. Но это и не плохо. Может со временем и выравнивание поселенческих бюджетов будет проводиться на прямую из области, гос. полномочия будут выполнять структурные подразделения субъектов и как таковой районной власти не будет. Я понимаю, что эта концепция не совсем приемлема для субъекта, которому легче работать с 20-ю районами, чем со 100 поселениями. Но где все-таки истина. Мы с вами в изучении практики в целом по России и должны ее отыскать.

Теперь несколько слов хотелось бы сказать о том, как реализуется закон непосредственно на территории Ярославской области. Отмечу, что тот законопроект, который призван был отрегулировать порядок решения вопросов местного значения в переходный период обсуждался и принимался при непосредственном участии глав городских поселений, которые в последствии учредили свою ассоциацию и последовательно отстаивали свои права на протяжении всего 2006г. В результате консультации в Думе Ярославской области ,с Губернатором А.И.Лисицыным, департаментом МСУ, был принят закон, основные положения которого устраивали все стороны. Мы отказались от «пилота» Гаврилов-Яма и дали возможность всем поселениям по мере их готовности, что определяла комиссия при Губернаторе, приступать к тем или иным полномочиям. Что и произошло по факту. К концу 2006 года все поселения за исключением не принявших бюджет 2007г. перешли на выполнение всего блока полномочий, кроме некоторых вопросов ЖКХ. Это стало возможным благодаря принятому в сентябре 2006г. закону ЯО № 52, который прописал порядок передачи полномочий на поселенческий уровень и определил по сути окончание переходного периода практически для всех муниципальных образований области 1 января 2008г. Исходя из объективной оценки состояния дел в каждом конкретном поселении, были определены 2 «пилота» (г.Углич г.Тутаев), в которых полномочия должны быть переданы в полном объеме с наделением их необходимым имуществом уже с 1 июня 2007г. для того чтобы не разрывать отопительный сезон. Взвешенный подход мудрых политиков и чиновников.

Вопрос в другом, как реализовать закон на практике. Это намного сложнее. Я лично не сомневаюсь, что «пилотные» проекты будут реализованы, необходимо решить лишь несколько животрепещущих вопросов: имущество, финансовые потоки, кадры, земельные ресурсы. Как весь процесс должен проистекать ? Если о порядке разграничения имущества закон ЯО говорит всё, то остальные вопросы должны решаться на местах по взаимной договоренности двух уровней власти, на сколько это возможно. На практике реализовать это очень тяжело. Поэтому хотелось бы видеть прописанный четкий порядок в законе субъекта и по остальным вопросам. К сожалению, вносить изменения в закон можно только раз в год и потому, как будет выравнивать бюджетную обеспеченность поселений район, знает только район, кадровая политика жестко не регламентируется, разграничение земельных ресурсов за счет районных денег тоже вряд ли будет оплачиваться. Каков же план наших действий?

Полностью укомплектовав управление финансов Администрации ещё год назад, мы создали предпосылки для успешной работы по формирования и исполнению бюджета через систему собственного поселенческого казначейства, полностью соответствующего требованиям закона. На протяжении всего 2006 г. администрация укомплектовалась профессиональными кадрами, наполовину перешедших из администрации района, обеспечила комфортные условия для их работы, реконструировав и отремонтировав из внебюджетных средств все предоставленные помещения, закупив за счет областной субвенции орг.технику и мебель (всего область выделила поселениям 41млн.руб.). Вероятно, поэтому Углич был объявлен в числе «пилотных». Имущество мы пока правда не распределили, но надеюсь, к концу марта этот процесс будет тоже закончен.

В этой связи хотелось бы высказать свою точку зрения на то, какое имущество должно остаться за районами, а какое отойти поселениям. Если проанализировать статью 14 Главы 3 131 закона, то всё-таки можно отметить, что есть полномочия только поселенческого уровня, а именно :

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог поселений ;

6) обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории поселения;

20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки резервирование и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения

21) организация освещения улиц ;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства;

Мы видим, что если в чем то эти полномочия и пересекаются с районными, то только в общих формулировках, но, вчитавшись, понимаешь, что если речь идет о сходном полномочии, то сфера применения – межселенные территории, способ организации и доставки - для поселений или до их границы.

Внутри границ поселений, вновь избранная власть отвечает за все вопросы местного значения, за организацию услуг для населения. В соответствии с этим должно разграничиваться и имущество.

В качестве примера хочу привести выдержку из выступления первого зама мэра города Людиново Калужской области Игоря Куколева

«Ошибочно считается, что все имущество которое было в Людиновском муниципальном округе автоматически стало в полноправной форме имуществом муниципального района. И район должен по своему усмотрению что-то отдать городу и сельским поселениям. Согласно статье 84 ФЗ-131, органы МСУ и должностные лица, избранные до 01.01.2006 «осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом с учетом статуса соответствующего муниципального образования». Это означает, что преемственность муниципального района существует только в тех вопросах местного значения, которые законом определены для района. А это, в свою очередь, означает, что муниципальный район, так же как и поселения, должен доказать, что то или иное имущество соответствует его вопросам ведения и, следовательно, должно перейти к нему, а не к городу или к сельскому поселению.

Таким образом, только после того, как имущество будет разграничено, этим имуществом сможет законно и полноправно распоряжаться и сам муниципальный район. В настоящее время, до проведения законного разграничения муниципального имущества законом Калужской области муниципальный район не может полноправно распоряжаться этим имуществом, не имеет права его отчуждать – продавать или приватизировать. Поэтому в скорейшем, законном разграничении муниципального имущества муниципальный район должен быть заинтересован так же, как и поселения.

К сожалению, этой заинтересованности пока не наблюдается. Наоборот, глава муниципального района пытается вести себя как «барин»: мол «все мое, и что хочу, то и дам, да и то посмотрю на ваше поведение, на то, как вы будете управляемы».

Поэтому краткая хроника процесса разграничения имущества между муниципальным районом и городским поселением.

Осень-зима 2005 года. Депутаты городской Думы неоднократно предлагают муниципальному району создать совместную комиссию по разграничению имущества и просят предоставить реестр муниципального имущества. Эти предложения отклоняются без обсуждения, Людиновское районное собрание с подачи администрации района принимает решение о передаче городу некоторых муниципальных предприятий и незначительной части недвижимого имущества. Городская Дума принимает решение о принятии этого имущества.

В конце 2005 года вступает в силу ФЗ-199, согласно которому вопросы разграничения имущества между муниципальными образованиями определяются законом субъекта РФ. Решения представительных органов района и города о передаче имущества теряют силу, муниципальное имущество «зависает».

Первая половина 2006 года. Органы МСУ безрезультатно пытаются добиться от администрации района данных о том, каким же все таки имуществом обладает муниципальный район – безрезультатно. Созданная при помощи администрации губернатора согласительная комиссия района и города не может договориться ни по одному пункту разграничения имущества. Главный камень преткновения между районом и городом – это более 4000 кв. метров нежилых помещений, которые администрация района сдает в аренду по арендным ставкам в восемь (!) раз ниже рыночных и которые не хочет ни продавать, ни передать городу.

Июль 2006 года. Выходит Закон Калужской области «О порядке решения вопросов о разграничении имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, расположенных на территории Калужской области» № 228-ОЗ, который определил механизм разграничения имущества между муниципалитетами.

Основываясь на положениях этого закона, администрация города трижды письменно обращается к главе района с предложением создать согласительную комиссию и сформировать согласованный список разграниченного имущества, а также предоставить в администрацию города данные учета муниципального имущества (реестр муниципального имущества), которое находилось в собственности муниципального образования «Город Людиново и Людиновский район» на 31 декабря 2005 года. Трижды было в этом отказано. Данный реестр муниципального имущества районные власти отказываются представить на основании того, что это, дескать, «технически невозможно». Свою позицию администрация района обозначает следующим образом: район уже решил, что нужно городу, а то, что у района есть помимо этого, города не касается.

Сентябрь 2006 года. Администрация города подает в городской суд иск об оспаривании бездействия органов МСУ муниципального района, выражающееся в том, что в нарушение требований федерального законодательства и Закона субъекта РФ администрация муниципального района отказывает органам МСУ городского поселения в предоставлении данных учета муниципального имущества и правоустанавливающих документов. Суд вынес решение в пользу города и обязал Комитет по управлению муниципальным имуществом муниципального района предоставить городскому поселению данные учета муниципального имущества.

В начале декабря 2006 года от главы района, наконец-то, поступило предложение создать межмуниципальную комиссию и определить согласованный список передаваемого имущества (в соответствии с принятым в июле законом Калужской области).

Прошел год. Процедура и порядок разграничения имущества, которые органы МСУ городского поселения предлагали в конце 2005 года, наконец-то, пусть и через судебное решение, признаны и приняты администрацией муниципального района. Но потери (силы и средства на то, чтобы убедить главу района это осуществить) уже не вернешь. Целый год люди и предприятия находятся в подвешенном состоянии, а у городского поселения нет имущества, необходимого для полноценного осуществления своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Положение ФЗ-131 о том, что муниципальное имущество должно быть сначала разграничено, а потом приватизировано, неоднократно разъяснялось должностным лицам администрации района. Тем не менее, Администрация муниципального района предпринимает попытки продать муниципальную собственность через процедуру аукциона. В одностороннем порядке, не информируя и не согласовывая свои действия с органами МСУ городского поселения, администрация района пытается продать городскую собственность.

Администрация города была вынуждена публично, через средства массовой информации города, предупредить главу района, что до того, как будет проведена и закончена процедура разграничения имущества между муниципальным районом и городским поселением, любая продажа муниципальной собственности незаконна. Соответственно незаконны и проводимые в настоящее время аукционы.

Глава района никак не отреагировал на эти предупреждения. В связи с этим, администрацией города направлено исковое заявление в арбитражный суд Калужской области о признании незаконными действий администрации муниципального района «Город Людиново и Людиновский район», связанных с возмездным отчуждением (приватизацией) муниципального имущества.

Для сведения в городе Угличе в 2006 г. приватизировано 15 объектов (5,073 кв.м.) на общую сумму 45130 тыс.руб. с учетом декабря 2005г. – 52400 тыс.руб. Заканчивая тему разграничения имущества я хотел бы заострить ваше внимание на том, что не факт, что то имущество, которое приносит району стабильный доход от сдачи его в аренду должно быть распределено в пользу муниципального района. Если проанализировать полномочия, то больше прав на коммерческую собственность как раз у поселений, и администрация поселений не собирается так быстро от него избавляться, так как закон о концессионных соглашениях предполагает возможность использования части, на первый взгляд, непрофильного имущества для развития территорий. Поэтому всё, что сейчас районы готовят к продаже, должно проходить через экспертизу согласительных комиссий, которые определят, на сколько это отчуждение нарушает схемы торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, мешает развитию предпринимательской деятельности. Надо объявить мораторий по всей стране на продажу неразграниченной муниципальной собственности.

Следующий вопрос это межевание земельных участков под районной, областной и федеральной собственностью, составление проекта территориального землеустройства, нанесение границ города на карту района со всеми координатами и на основании всего этого – подготовка через экспертизу Роснедвижимости проекта Постановления Правительства РФ о закреплении земель в указанных границах за городскими или сельскими поселениями. Тогда мы решили бы ещё одну проблему. Мы бы убрали противоречия 131-ФЗ и земельного кодекса, который предписывает все не разграниченные земли с 01.07.06г. передать в распоряжение районов. Земли необходимо разграничить для того, чтобы администрирование земельного налога и распоряжение землей были в одних руках. Вопрос в том, сколько денег для этих целей необходимо. Для Углича, по моим подсчетам, это не очень значительная сумма, поэтому к концу лета наши службы всю эту работу готовы закончить и осенью получить на руки Постановление Правительства. Но в целом по стране деньги нужны и не малые.

При разграничении собственности и земельных ресурсов, при передаче всего блока полномочий, Администрации поселений станут полноправными исполнителями всех вопросов местного значения на своей территории. Вопрос только в бюджетной обеспеченности расходных обязательств. К сожалению в большинстве своем обеспеченность поселенческих бюджетов за счет собственных доходов не превышает 15-30%. Что необходимо предпринять, чтобы ситуацию в корне изменить. Считаю, что Англо-саксонская система, где земля и имущество определяют самодостаточность территории, для России, кроме Москвы, Санкт-Петербурга и их областей, не подходит. Муниципалитетам необходимы другие налоги: налог на прибыль, возможно, вернуть налог с продаж, транспортный налог, больший процент от НДФЛ, чтобы у власти появлялся стимул работать, а не ждать выравнивания. Мы сейчас ведем активную работу с инвесторами : «Нексанс», «Тайко-электроникс», «Йозеф Реттенмайер и сыновья» - ведущие мировые фирмы размещают свое производство на территории города и района – более 200 млн.евро инвестиций, оборот свыше 100 млн.евро Федерация и область получают прибыль, а район 30% НДФЛ, налог на землю. Наверное это не справедливо.

И таких коллизий в законе более чем достаточно. Например, ЕНВД отдан на откуп муниципальным районам и наполняет их бюджеты, а вопросы развития предпринимательства закреплены за поселениями. Мы считаем, что К-2 поднимать можно только на коэффициент – дефлятор, в районе считают иначе – в итоге страдает бизнес. Полагаю, что предпринимательство появилось как класс в начале 90-х годов не только в результате целенаправленных действий государства, а и в следствие развала плановой экономики. В результате этих негативных явлений люди тысячами оставались без работы. Многие из них шли на рынки, открывали ларьки, небольшие магазины, чтобы как-то обеспечить себя и свою семью. Многие не справились, сломались и опустились, и государство за это не несет ни какой ответственности, равно, как и за то, если бы вся многомиллионная армия уволенных обитала на свалках. Но большинство, вопреки всему выкарабкались, встали на ноги, несут тепло и свет в свои дома. Это их главная цель и задача. Поэтому, если предприниматель платит налоги по упрощенной схеме или ЕНВД, значит, он решил, что эти незначительные рамки в бизнесе его устраивают. Если он ставит задачу – развития бизнеса и производства, то сам поймет что без НДС это ему вряд ли удаться, без создания фирмы, наверное тоже. Но он придет к этому сам, когда внутренне созреет. Наша же задача всячески помогать ему осознать, что при стабильном развитии его производства бизнес должен становится все более социально направленным. Но ни в коем случае не нагибать и не заставлять. Хотя возможно убеждение, зачастую, приводит к иждивенческим настроениям.

Глобализация в торговой области с каждым днем всё более ощутима. Задача местной власти изыскать альтернативные направления для применения предпринимательских усилий. Думаю, что сфера ЖКХ - одно из таких направлений. Вывоз мусора, благоустройство и озеленение, освещение улиц, ритуальные услуги, содержание и капитальный ремонт жилья, автодорог, строительство и энерготеплогенерация – вот незначительная толика в этой сфере. Не сомневаюсь, что мои коллеги во второй части нашей дискуссии эту тему осветят достаточно подробно.

И последнее, на основании решений Муниципальных Советов городского и сельских поселений принятых на заседаниях 8-9 февраля 2007г. определен иной порядок формирования Думы УМР следующего созыва на основании ст.35 131 закона, а именно : « Представительный орган местного самоуправления муниципального района состоит из глав поселений и из депутатов представительных органов указанных поселений».

Я говорю это сегодня именно потому, что хочу, чтоб Общественная палата стала неким гарантом доведения данной инициативы до логического завершения, во избежание изменений данных решений поселений под давлением. На сегодняшний день мнение глав и депутатов представительных органов поселений, что данный вариант наиболее полно отражает интересы всех поселений, входящих в муниципальный район. Прошу вас, Вячеслав Леонидович стать гарантом нашего решения во избежание перегибов.

Постоянный адрес новости http://uglich.ru/news/?newsid=2695